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北大汇丰智库 乡村振兴之农村土地流转典型模式

更新时间:2021-09-14

  2017年,党的十九大报告提出要实施乡村振兴的发展战略,十四五规划更进一步强调要优先发展农业农村,全面推进乡村振兴。农业的现代化是实施乡村振兴战略的基础,在我国人多地少的现实背景下,土地资源分散是我们在农业现代化道路上亟需解决的问题。随着农户非农收入的比重增加,中国的农地流转日趋活跃,且依托于不同的实践土壤滋生了各种运作模式。本文选取了土地互换模式、反租倒包模式、土地股份合作制模式、“土地银行+土地超市”模式四种土地流转的典型模式,从收益分配方式、土地规模化程度和推广适用性三方面进行比较分析,并选取了每种模式具有代表性的典型案例,就其落地过程进行深入探讨。总体来说土地流转过程中离不开政府的规范和引导。考虑到部分模式尚未有明确的政策规范,欠缺对土地多样性的考虑,国民认知度低等问题,本文认为应加大政策支持,鼓励流转;因地制宜,分类指导;注重宣传,推动流转。

  2017年,党的十九大报告提出要实施乡村振兴的发展战略,十四五规划更进一步强调要优先发展农业农村,全面推进乡村振兴。农业的现代化是实施乡村振兴战略的基础,在我国人多地少的现实背景下,土地资源分散是我们在农业现代化道路上亟需解决的问题,促进有限的土地实现价值更大化和资源配置更合理化。已有研究表明,土地流转是优化农地资源配置的有效方式。一方面,农户能通过土地流转突破细碎化经营的瓶颈,实现规模效应;另一方面,土地流转能促进农地从低效率农户或抛荒农户流转至高效率农户。因此,探究有效的土地流转模式对促进农业农村现代化、深入推进乡村振兴具有重大战略意义。

  随着农户非农收入的比重增加,中国的农地流转日趋活跃,且依托于不同的实践土壤滋生了各种运作模式,本文试图归纳概括我国农地流转的典型模式及其特点,并根据各地区不同的资源禀赋探讨其适合的土地流转模式,为促进我国土地流转提供一定的借鉴意义。

  土地互换模式是指集体经济组织内部农户基于提升开展农业生产的便利程度,交换自己的承包地,其土地承包经营权也随之交换。该模式起始于经济欠发达地区,以“一对一”的形式展开,交换双方多为距离相距较近、来往较多的同乡或者亲属。且因为交换双方多为熟人,基于自愿原则,流转程序简单,有利于流转土地的后期经营,大大减少了土地撂荒现象。但同样由于该模式多集中于亲戚朋友等熟人间,缺乏规范的流转合同。当交易一方出现了违约的情况,很难保障另一方的利益,土地纠纷产生的可能性增强。

  反租倒包模式是指村委会以给定定额“租金”的形式将承包到户的土地集中到集体(反租),再由村集体在不改变土地用途的前提下对其进行统一规划和布局,然后将土地的使用权通过市场的方式承包给有需要的农业经营大户或者从事农业经营公司(倒包)。该种化零为整的土地流转模式,有效促进了土地规模化经营。与此同时,集体经济组织的介入,降低了承包风险,为农户收益提供了一定程度的社会保障。但同样,由于集体经济组织这个“中间商”的介入,增加了交易成本,倒包的土地价格一般高于租进的“成本”。该过程中由于承包农户和信息主体间存在信息不对称,可滋生集体经济组织谋私利的情况。由于农民受教育程度普遍较低,在进行集体经济组织决策时,可能会出现沟通不顺畅、决策效率低等问题。

  土地股份合作制是指农户把自己持有的土地经营权转化为“股份”,委托给集体经济组织或者农业经营公司统一经营,按照农户持股比例进行分红,该模式是农村生产关系的一次重大变革。该模式使得土地的承包者和经营者在市场经济面前风险共担、利益均摊,可有效推进土地承包管理的制度化和规范化,促进农业增效、农民增收,进而促使劳动力人口由农业逐步转移到非农产业,合理化劳动力资源配置。与模式二类似,如何有效地与农户沟通也是该模式的一大难点。

  以上几种模式都是建立在有需求方的情况下,“土地银行+土地超市”模式则更进一步盘活了闲置的耕地资源,使得在暂时没有合适的需求方的情况下也能促进农户增收。“土地银行+土地超市”是近年来出现的新模式。该模式是以土地确权登记为基础,对土地资源进行详细摸查并确权登记。之后依托农资运营管理公司成立“土地银行”,将土地经营权存进该银行,并由“土地银行”统一进行承包经营权抵押贷款、土地按揭分期贷款等金融业务,使得盘活土地资源。不仅如此,该农资运营管理公司还成立了“土地超市”,将农村土地统一包装运作,需求方客户只需挑选合适的资源,其他收储和规划工作都通过农地资源经营专业合作组织进行,大大降低了企业的交易成本。同时,对于农户和村集体来说,土地的连片规划不仅盘活了集体资产,更是提高了土地的价值。这种多主体参与的土地流转模式对于流转效率的提升,农村金融的创新意义重大。但该模式尚在试点阶段,缺乏相关法律法规的控制和监督。

  我国幅员辽阔,不同地区的生态条件不同,资源禀赋各异,各地适宜的土地流转模式也不尽相同。为了给各地在土地流转过程中做出最优的模式选择提供参考,本节在上节的基础上从收益分配方式、土地规模化程度和推广适用性三个方面入手,对四种典型模式进行比较分析。

  农户通过土地流转获得的收益主要来自于农业经营所获得的收益以及土地的租金,不同的土地流转模式获利方式略有不同。如表1的几个比较维度所示,土地互换模式是在相熟的农户与农户之间交换,几乎不存在交易成本。该模式不涉及土地租金,收入来源主要为农业经营收入。但在一定程度上降低了土地的细碎化,有利于土地规模经营,能提高农业产出,进而提高农户收入。但一方面由于农业生产受气候影响较大,收益风险性较高。另一方面,由于该模式以口头为主,往往缺乏正式的流转合同及手续,仍存在一定的交易风险。反租倒包模式是村委会通过定额“租金”将分散的农户土地集中起来,再转包给农业经营大户或农业经营公司,农户能获得固定的土地租金,收益风险性较低,但由于村集体经济组织的介入,交易成本相较于土地互换有所上升。土地股份合作制模式采取的是农户自愿入股的方式,委托给集体经济组织或者农业经营公司统一经营,农户按照持股比例分红,且因有正式合约保障,该模式收入稳定性较高。“土地银行+土地超市”模式是由政府担任“中间商”进行流转,农户交易成本较低,稳定性较高。但该模式要求作为中间商的“农资运营管理公司”对农户的土地“存款”现结,因而作为中间商的农资运营管理公司交易成本较大。

  土地流转的最终目的是使土地连片集中,有利于土地规模经营。如表2所示,四种模式都有利于优化土地资源配置,提高土地的利用效率。其中土地互换模式虽当互换地块较多时也能在一定程度上实现农地的规模经营。但大多发生于相熟的农户之间较少地块的互换,土地集中程度很难达到规模化经营的要求,对规模经营的实现率较低。其他三种模式均能实现土地的“适度”规模经营,有利于现代农业的进一步实现。

  推广的适用性和难易程度决定了不同模式普及的可能性,本节从推广适用性、难易程度、推广特点和适用范围四个方面入手,探讨各个土地流转模式推广的可能性。如图3所示,土地互换模式主要集中在相熟的农户之间,只需双方有互换的意愿即可进行,程序简单,操作方便,全国范围内皆可推广。但该模式只适用于同一集体经济组织的散户之间,大规模土地互换的难度较大。反租倒包模式对中间商“村集体”的要求较高,村集体需有一定的威信及运作能力能说服所有的农户出让土地,同时该模式也要求“承包方”有带动性,同时符合上述要求难度较大,该模式主要适用于村集体有威信及农业产业较为发达的地区。土地股份合作制对农地确权的要求高,往往适用于土地确权较为完善和扎实的地方,且该模式必须以产业发展为依托。当当地的经济发展到了一定的阶段,需要产业化发展进一步推进,农业产业化要求规模经营和规模效应,需要将分散的土地集中,此时,将分散的农村土地以股份制形式集中起来,农民以股东的形式参与,不仅能发挥土地的效应,也能保障农民的利益。“土地银行+土地超市”的模式是近年来出现的新模式,农户对该模式的认知度较低。但该模式的组织者为当地的地方政府,相关政策扶持力度较大,农民对该模式的信任度较高,有利于该模式的后续推广。

  新疆沙湾模式是农地互换模式的典型代表。新疆沙湾县是优质棉建设县和国家60个优质棉出口基地之一。全县拥有耕地131万亩,其中,棉田面积达64万亩,棉产业不仅是沙湾县农村的支柱产业,更是当地农民的主要收入来源。沙湾县拥有棉花种植的良好气候和土地资源条件,但水资源时空分配不均,县内可利用地表水共6亿立方米,年引水量仅为3.6亿立方米,加上年提取地下水0.8亿立方米,沙湾县可利用水资源总量为4.4亿立方米,亩均水量仅为366.67立方米,是全新疆水资源较为匮乏的县市之一。在棉花灌溉的高峰期,用水十分紧张,水资源的匮乏是棉花增产的主要制约因素。

  为了推广实施节水滴灌,2004年,沙湾县四道河子镇八户村率先发起农地互换。该村依托优质棉基地高标准节水灌溉项目资金的支持,引进了膜下滴灌节水技术。但是,实行家庭联产承包责任制时为了保障公平,每户的责任田按照耕地肥力等情况进行划分,这就造成该村的每片条田分属十几户,甚至几十户农户。每片条田都有很多田埂,不仅大大加大了铺设管道的成本,过于分散的条田导致后续的播种、浇水、施肥、机耕等作业也不易协调管理。介于此,村委会和村民协商后决定,以农户为单位对村民土地进行调换,尽量使3-4户农户即可拥有一整片条田。2004年,该村成功完成了部分农户的土地互换试点,到2005年,全村10368亩耕地全面实现了互换,滴灌、微灌等高新节水技术普及率达到100%。当年,该村棉花平均亩产达到了320公斤以上,大大超过了以往的40公斤左右,农民人均增收500元以上。

  该村土地互换模式的成功试点让沙湾县下辖的其它村也陆续开始了土地互换,自2005年以来,陆续有28个村庄进行了土地互换,互换面积共达12.5万亩,土地互换面积占全县耕地面积的10%。通过土地互换,不仅实现了滴灌等高新节水技术的普及,更进一步推动了土地的规模经营,加速了农业产业化进程,促进了农业增产和农民增收。

  安徽凤阳县小岗村,作为新中国改革进程中具有重要历史地位的农村之一,目前已经形成了以农村土地反租倒包流转为代表的土地流转增值模式。

  作为家庭联产承包责任制的先行者,小岗村率先实行大包干、包产到户,1979年小岗村粮食总产量达13.3万斤,十几年来第一次向国家交售余粮。而近年来,农民进城务工人数增加,土地抛荒也随之增多。在此背景下,小岗村正在做一件与42年前“分田到户”相反的事,将分散的土地自愿有偿流转,村集体出面协调有意愿出租的土地,由村集体承租,集中土地再租赁给企业,农户不直接与企业签订流转协议。倘若农户直接与企业签订流转协议,企业发展不好或倒闭,农户的土地流转费用也将受影响。而村集体的介入将大幅度降低农户转租的风险,不论企业经营状况如何,村委会每年都会照单支付农民的流转费用。为了规范化土地流转,小岗村制定了统一流转费用标准,每亩田流转费用是700斤原粮,加上国家粮食补贴,以流转10亩田为例,农户一年纯收入超1万元。在此模式下小岗村大量的抛荒土地成了“兴业热土”,实现了规模化集约化生产,农业企业的引进也为小岗村提供了大量的非农就业岗位,进一步促进了农民增收。

  不仅如此,小岗村不断完善反租倒包的流转方式,村委会在2012年成立集体公司,农户与公司签订协议,村集体依法依规、采用市场行为租用农民土地,最大限度地避免农民土地流转风险。2016年,中央继续推进农村集体产权制度改革,小岗村则组建了集体资产股份合作社,按章程定期给村民分红,增加农民收入。

  上海奉贤模式是土地直接入股的典型代表。上海市奉贤区位于长江三角洲东南端,人口52万人,下辖22个镇。奉贤区主要采用农民土地折价入股的方式,积极吸纳民间资本参与农业生产,培育并成立各门类专业合作社。2018年上半年,奉贤区开始启动农村土地股份合作改革试点,选择了庄行镇新叶村、西渡街道南渡村、四团镇大桥村、奉城镇盐行村和朱新村5个村庄作为试点地,主要采用的是村级入股自营的方式,农民以土地承包经营权作价入股建立村级股份制合作社,村级股份合作社将农田划片交给分组作业户进行管理,每年支付分组作业户一笔管理费,并制定亩产量基准线,超出部分在股份合作社和分组作业户之间分成。具体标准各个村之间略有不同,新叶村将2400多亩水稻给15个分组作业户管理,如果亩产达到1050斤基准产量,即可拿到500元一亩的管理费,超出1050斤部分,可获得80%的收益。南渡村则以亩产量1000斤作为基准,达到这个产量可获得每亩450元的管理费,超出1000斤部分,分组作业户可获得50%的收益。

  奉贤区以土地股份合作制为依托的农业专业合作社发展迅速,产业类型多样化,涉及花卉、蔬菜、粮食、瓜果、畜牧、水产、禽蛋、蜂业等多个领域;产业模式多元化,囊括“合作社+农户”、“合作社+基地+农户”和“龙头企业+合作社+农户”等多种形式;产业成果标准化,重视标准生产、品牌建设,已经培育形成了一批名优特色的农产品品牌。

  近年来,宁远县依托“互联网+”,大胆创新,在湖南省率先启动建立“土地超市”,成为了“土地超市”模式的典型试点。

  2019年2月27日,宁远县和土流网、隆平高科签约组建宁远县农资运营管理有限公司。宁远县首先通过土地确权颁证,实现集体资产的全摸底,大量闲置耕地得以登记核实,由三方合资公司集中收储、规划分散在农户和村集体的土地,帮助其实现连片、统一,完善配套基础设施后,通过土流网的“土地超市”流转给有需要的农户/公司。该模式改革了过去农地分散在农户和村集体之间,企业需要自己整合的状态,通过“土地超市”统一包装运作,有需求的客户只需挑选合适的资源,其他的收储和规划工作都可以由农资运营管理公司完成。不仅帮助需求企业减轻了负担,对于村集体来说,土地的连片集中更是成倍提升了集体资产的价值。

  对于暂时没有出让的耕地,农民、村集体将土地经营权统一存进“土地银行”,即农资运营管理有限公司,由该公司完成土地承包经营权抵押贷款、授信、按揭分期贷款等业务。通过土流网对土地的估值和运营,农地的确权颁证真正通过“土地银行”实现了其市场价值。

  党的十九大报告提出乡村振兴战略,并明确了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求。其中,“产业兴旺”是乡村振兴的重点。而要实现农村“产业兴旺”,土地的连片流转则是基础。上文总结了我国土地流转的四大模式,总体来说土地流转是市场资源配置的过程,在这过程中离不开政府的规范和引导。考虑到部分模式尚未有明确的政策规范,欠缺对土地多样性的考虑,国民认知度低等问题,本文提出如下政策建议:

  第一,政策支持,鼓励流转。土地银行等部分模式由于兴起的时间较短,尚未有规范的政策指导。政府应尽快建立相应的规章制度,一方面应建立并完善各种土地流转模式相关的社会保险制度,如农业保险、农业补助等,充分保障农民的利益;另一方面,政府应建立健全信息公开化、服务透明化的土地流转平台,使土地流转有法可依,有平台可靠,降低农户在土地流转中的风险,从而提升农户参与的积极性和主动性。

  第二,因地制宜,分类指导。农村情况千差万别、市场千变万化,应当分地区、分类别进行指导和政策性支持。政府应充分考虑各个村庄的土地资源、多样化条件,结合各个地区的经济发展趋势,引导农村土地集中发展,有序合理地转移,并推动资本、技术等要素下乡,从而具有规模效应的农业产业园区,实现农村“产业兴旺”。

  第三,注重宣传,推动流转。任何一项政策的成功与否跟这项政策能否得到大多数群众的支持是直接相关的,倘若新的土地流转模式不能得到土地承包者和经营者的支持,则这种模式很难推进。在当前“互联网+”充分发展的背景下,土地流转过程可充分利用新媒体和传统媒体进行宣传,向农户们推广新型的土地流转模式。政府可在乡镇街道、村委会、乡村道路等人流量多的地方进行广播宣传和横幅布置,同时利用手机、电视等方式向村民普及相关政策信息。通过多方面、深层次的宣传,增加各个土地流转模式的村民认知度,从而提高模式落地的支持度。


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